ANO ang kinahinatnan ng import substitution policy na inilunsad ng pamahalaan noong 1949? Kailan natanto ng policymakers na nasa hangganan na ang magandang naidudulot ng import substitution policy? Nagbunga ba ang phased na pagbawas ng effective protection rate(EPR) ng Pilipinas na nagsimula noong 1981?
Mula 1950 hanggang 1960, mataas ang growth rate ng manufacturing sector ng Pilipinas. Dahil sa mataas na protection, lumago ang manufacturing sector ng nag-average ng 12.9% bawat taon. Ang Pilipinas ang nagtala ng pinakamataas na GDP growth noong panahon na iyon — 6 .5% bawat taon kumpara sa 5.7% ng Singapore at Thailand, 4.0% ng Indonesia at 3.6% ng Malaysia. (Table 1)
Ngunit ang import substitution bilang development strategy ay may hangganan. Dahil ang protected industries ay high-cost, hindi sila makapag-export. Sila ay import-dependent dahil kailangan nila ng raw materials at intermediate goods para makapag-produce ng finished consumer products.
Noong 1960 pagkatapos ng sampung taon na pag-implementa ng estratehiyang ito, nagkaroon ng balance-of-payments (BOP) crisis. Nag-devalue ang piso mula P2/$1 sa P3.90/$1 noong 1960; 95% ang nawala sa halaga ng piso. Nag-adopt ang bansa ng floating exchange rate policy at hinayaang gumalaw ang piso nang mas maluwag kumpara sa US dollar; ito ay ginawa para maibalik ang BOP stability.
Noong 1960-1965, habang binubuno ang pagbalik ng BOP stability, bumaba ang paglago ng manufacturing sector sa 4.1%, halos 1/3 ng growth rate kaysa noong 1950s. Samantala, ang GDP growth ay lumagapak sa 4.0%, halos kalahati kaysa noong 1950s. (Tab le 2)
Muling nag-resume ang growth ng manufacturing sector simula ng 1965. Mula noon hanggang 1972, umakyat ito sa 7.2% ngunit nagsimula na namang bumaba ang taunang paglago nito noong 1973-1984 sa 2.1%. Naulit ang balance-of-payments (BOP) problem; naubusan na naman ng foreign exchange. Mas matindi ang krisis na ito noong 1970s at 1980s kaysa noong 1960-1964 dahil, una, tumaas ang presyo ng langis sa world market. Ikalawa, marami na ang kumpetisyon sa mga bansang nagsimula nang matuto sa mga simpleng proseso ng manufacturing. Ikatlo, lumaki pa lalo ang import requirements ng manufacturing sector ng Pilipinas. Patuloy ang kakulangan ng foreign exchange at ang pagbulusok ng piso ay nangyari sa P18.61/US$1 noong 1985.
Bago nagsimula ang 1970s, nagpalit ng strategy ang Pilipinas tungo sa export-orientation habang patuloy pa rin ang pag-iral ng mga instrument ng import substitution. Ipinasa noong 1967 ang Investment Incentives Act na nagbigay ng insentibo sa mga korporasyon sa labas ng economic zones. Ipinasa rin noong 1970 ang Export Incentives Act na nagbigay ng tax incentives sa mga exporters na naka-locate sa export processing zones. Ang mga exporters at Board of Investments (BOI)-registered industries ay nabigyan ng annual tariff at tax exemptions na umaabot sa 2.0% hanggang 2.5% of GDP bawat taon.
Noong 1975, lumikha ng mahigit sa 200 government corporations (GOCCs) sa iba’t ibang industriya para magkaroon ang pamahalaan ng mas malaking hawak sa pag-usad ng kalakal. Naglunsad ng major industrial projects (MIPs) gaya ng petrochemical plant, copper smelter, Nonoc nickel refinery project, steel plants, na kung saan ang enerhiya ay manggagaling sana sa mga geothermal energy plants at ng nuclear power plant in Bataan. Ngunit isa lang ang naisakatuparan sa mga MIPs at tanging ang mga geothermal plants ang nagpatuloy na itinayo kahit na kapos sa financing ang pamahalaan. Sa mga GOCCs naman, karamihan ay nalugi dahil walang project evaluation, performance evaluation, malinaw na procurement rules, at well-defined borrowing procedures at ceilings. Limitado ang domestic savings dahil maliit ang domestic financial markets. Dahil dito, malaki ang paggamit ng foreign borrowing sa pagtustos sa mga investments ng GOCCs. Dahil kailangang magbayad ng debt amortization, lalong lumaki ang foreign exchange requirements ng ekonomiya.
Nang sumiklab ang tequila debt crisis noong 1983, kasamang nahulog ang Pilipinas, Mexico at ilang Latin American economies sa patibong ng debt crisis. Hindi kayang bayaran ang nagma-mature na debt dahil naubusan sila ng foreign exchange. Maraming tumigil na negosyo dahil walang foreign exchange para makapag-angkat ng raw materials. Naghigpit ang mga bangko sa pagpapautang dahil sa dami ng nagsasara at nagtaas sila ng interest rates. Nabangkarote ang mga government financial institutions gaya ng Philippine National Bank (PNB), ang pinakamalaking commercial bank noong panahong iyon, Development Bank of the Philippines (DBP) at Philippine Export and Foreign Loan and Guarantee Corp. (Philguarantee). Tanging naiwang nakatayo ang Land Bank of the Philippines (LBP) dahil ang Secretary of Finance ang chairman ng Board of Directors nito at nakabantay siya sa pagpapautang ng bangko. Inilipat sa National Government (NG) ang pagbabayad ng tinatayang P481.5 bilyon na utang ng mga GOCCs. Binayaran ang mga ito sa pamamagitan ng taunang badyet sa mahigit na 20 taon.
Noong 1984, lumukso ang inflation rate sa 53.4% at lending (interest) rates sa 39.7%. Para ma-stabilize ang ekonomiya, nag-impose ng restrictions ang pamahalaan sa domestic demand sa pamamagitan ng tight fiscal at monetary policy. Bumagsak ang GDP growth ng Pilipinas sa kumulatibong antas na 15% noong 1984 at 1985, ang pinakamalaking pagdausdos sa ating ekonomiya pagkatapos ng World War II.
Noong 1980, nagsimulang palitan ang import substitution regime. Naglunsad ang pamahalaan ng tariff rate restructuring sa manufactured products na nagpababa ng taripa mula sa maximum na 100% sa maximum na 50% hanggang 1985. Ibinaba pa ito sa 30% at sa 10% on a phased basis sa loob ng 20 taon. Noong 2005, ang overall tariff rate ay bumaba sa 7.81% mula sa 34.6% noong 1981. Pinakamalaki ang tapyas sa manufacturing sector na bumaba mula 70.3% sa 7.29%. (Table 3)
Ngunit noong 2003, nag-backtrack ang pamahalaan sa mga reporma; nagpatupad ng selective tariff increases sa ilang manufactured products kaya tumaas nang bahagya ang EPR sa manufacturing sector.
Isa-isa ring tinanggal ang mga QRs sa mga manufactured products. Noong 1996, 2.9% na lang sa 5,632 Philippine Standard Commodity Classification (PSCC) tariff lines ang may QRs. Malaking kabawasan ito kumpara sa 32.3% noong 1980. Ngunit hindi tinanggal ang QRs sa 15 agricultural crops na may malaking bahagi sa agriculture value added. (Table 4)
Base sa study ng PIDS noong 2000, pagkatapos ng dalawang dekada, dahil sa pagbawas ng EPR, nagbaba ng presyo ang mga apektadong industries. Naglunsad sila ng rehabilitation at modernization. Nag-invest sila sa bagong equipment; nag-conduct ng R&D; at naglunsad ng marketing campaigns. Nagsara ang mga inefficient industries na hindi makapag-adjust sa bagong competitive environment.
Ngunit mahina ang pagpasok ng bagong entrants dahil sa tinawag ng PIDS study na “structural at behavioral barriers to entry”. Hindi napunan ng bagong entrants ang mga nagsarang kumpanya. Bakit?
Una, mahaba at kumplikado ang proseso na dinadaanan ng mga bagong namumuhunan; maraming ahensiya ang dinadaanan ng bawat registration ng kalakal. Malaking gastos ang nakaabang sa sinumang gustong pumasok, Pilipino man o dayuhan. Ang ranggo ng Pilipinas sa World Bank Ease of Doing Business ay napakababa at nag-average lang ng 119 sa 180 na bansa mula 2008 hanggang 2019.
Ikalawa, mahina ang inprastruktura. Ang Pilipinas ang isa sa may pinakamababang government expenditures sa inprastruktura sa Asean kumpara sa GDP—2.2% lamang, kumpara sa average na 5% sa buong Asean sa loob ng limang dekada. Kaya simula noong 2010, nakaranas ang Pilipinas ng matinding congestion sa mga kalsada at paliparan. Mahina rin ang internet connectivity sa maraming lugar. Mahal ang electricity; pangalawa ang Pilipinas sa Japan sa pinakamahal na presyo ng electricity sa Asya.
Ikatlo, malawak at kumplikado ang regulatory system. Masalimuot ang product registration, product standards, environmental at labeling requirements ng maraming produkto. Lagpas sa 75% ng consumer spending sa Pilipinas ay sa mga produktong dumaraan sa regulasyon. May ilang produktong nangangailangan din ng special licenses at permits bago mailabas sa paktorya, lalo na ang chemical products.
Kahit na malaki ang benepisyo ng trade liberalization, nilimitahan ito ng mga nabanggit na salik.
Simula ng 2000 hanggang 2023 (excluding 2020), lumago ang manufacturing ng 5.6% bawa’t taon kung hindi kasali ang 2020 na datos sa taon ng Covid-19, at 4.4% kapag kasali ito. Hindi lumapit ang Pilipinas sa 12.9% GDP growth na naranasan noong unang dekada ng import substitution. Malayo sa mga GDP growth rates na naranasan ng mga kapitbansa sa ASEAN. Ngunit, bukod sa Covid crisis, hindi na ulit nagkaroon ng krisis sa ekonomiya na kasing-lala noong 1984-1985.
Mula 1950 hanggang 2023, nakamit ng Pilipinas ang pinakamataas na GDP growth sa Asean ng dalawang period. Una ay ang 1950-1960 period sa antas na 6.5% sa unang dekada ng import substitution. Ikalawa, ay noong 2000-2023 period, sa antas na 5.0% pagkatapos mabawasan nang malakihan ang EPR at naitama ang mga maling polisiya pang-ekonomiya na dapat ay ginawa noong 1960s.
| TABLE 1. PHILIPPINES: ECONOMIC GROWTH | ||
| Manufacturing | Annual GDP | |
| Annual Growth | Growth | |
| 1949-1959 | 12.90% | 7.82% |
| 1960-1964 | 4.10% | 3.90% |
| 1965-1983 | 6.23% | 5.08% |
| 1984-1985 | -7.37% | -7.77% |
| 1986-2011 | 3.66% | 4.04% |
| 2012-2023* | 5.60% | 6.51% |
| 2012-2023** | 4.40% | 5.28% |
| *Excludes 2020 COVID crisis | ||
| **Includes 2020 | ||
| Source of basic data: PSA | ||
| Table 2. ASEAN: ANNUAL GDP GROWTH RATES, BY PERIOD | ||||||
| 1950-1960 | 1960-1970 | 1970-1980 | 1980-1990 | 1990-2000 | 2000-2023 | |
| Indonesia | 4.0 | 3.9 | 7.6 | 6.1 | 4.2 | 4.9 |
| Malaysia | 3.6 | 6.5 | 7.8 | 5.3 | 7.0 | 4.7 |
| Philippines | 6.5 | 5.1 | 6.3 | 1.0 | 3.2 | 5.0 |
| Singapore | 5.7 | 8.8 | 8.5 | 6.6 | 7.8 | 4.7 |
| Thailand | 5.7 | 8.4 | 7.2 | 7.6 | 4.2 | 3.3 |
| ASEAN | 5.1 | 6.5 | 7.5 | 5.3 | 5.3 | 4.5 |
| Source: IMF, International Financial Statistics | ||||||
TABLE 3. PHILIPPINES: TARIFF PROTECTION
| Average Nominal Tariff Rate (%) | Effective | ||||
| Protection | |||||
| Agriculture | Mining | Manufacturing | Overall | Rate (%) | |
| 1981 | 43.23 | 16.46 | 70.3 | 34.6 | 44.2 |
| 1985 | 34.61 | 15.34 | 31.0 | 27.6 | 38.0 |
| 1990 | 34.77 | 13.97 | 27.49 | 27.84 | 29.4 |
| 1995 | 27.99 | 6.31 | 13.96 | 15.87 | 24.1 |
| 2000 | 14.4 | 3.27 | 6.91 | 7.95 | 10.2 |
| 2005 | 11.85 | 2.47 | 7.29 | 7.81 | 10.0 |
| 2010 | 11.94 | 2.28 | 6.18 | 7.02 | 9.0 |
| Sources: Tariff Commission, except for 1981 and 1985 which were from Bautista, “The 1981-1985 Tariff Changes and the Effective Protection Rate of Manufacturing Industries”, 1980 (Nominal tariff rate)
Department of Finance, 2011 (rest of the EPRs) |
|||||
| Table 4. NUMBER OF REGULATED COMMODITIES | ||
| Number of PSCC Lines | % Regulated | |
| Subject to Import Restrictions | (of Total PSCC Lines) | |
| Total Number of PSCC Lines | 5632 | 100 |
| 1970 | 1307 | 23.2 |
| 1980 | 1820 | 32.3 |
| 1985 | 1802 | 32 |
| 1990 | 463 | 8.2 |
| 1995 | 222 | 3.9 |
| 1996 | 161 | 2.9 |
| Source: Erlinda Medalla, Trade and Industrial Policy Beyond 2000: AN Analysis of the Philippine Economy, (1998) | ||